壹、裁決制度制度來源

依日本憲法第28條,勞動者享有「團結權」、「團體交涉權」及「其他團體行動權」,此係1946年盟軍司令部交與日本政府的麥克阿瑟草案所擬定。我國勞動法之體系大抵承襲自日本勞動法體系,而我國俗稱之「勞動三權」即一般俗稱之團結權、集體協商權(團體交涉權)及爭議權,即沿襲自日本憲法第28條而來。我國於2011年起實施新修正之勞動三法(即工會法、團體協約法及勞資爭議處理法),並仿效日、美二國引進不當勞動行為制度(Unfair Labor Practices),將不當勞動行為之行為、裁決機制之行政救濟管道,分別明文規範於工會法(第35條)、團體協約法(第6條)及勞資爭議處理法(第4章)中,以確保我國集體勞資關係之發展。

勞動三權之保護,一般認為具有私權效力,受侵害方雖可逕向法院提起救濟,但司法救濟係以雇主之行為是否有具體違法,或無效之事由作為判斷的依據,且必須有故意或者過失作為要件,更甚者必須以產生實質損害為前提。然而,「不當勞動行為裁決制度」係屬行政救濟,其目的為快速地恢復受侵害前之勞資關係狀態,且即便雇主之行為並不存在主觀之故意或過失,只要主觀上存在「不當勞動行為」之認識,而不必然需要雇主直接介入支配行為或結果,都仍可能構成「不當勞動行為」!

貳、不當勞動行為(Unfair Labor Practices)是甚麼?

「不當勞動行為」一詞有些難以理解,聽起來似乎比較像是勞工有不當行為,而無法與雇主介入工會進行連結,此係因該名詞乃源自日本勞動組合法(即工會法)中直譯,專指雇主支配、介入工會運作,屬於集體勞動關係中專有名詞;而雇主不給加班費、違法資遣…等等違法之個別勞動法律之行為,都不能以稱為「不當勞動行為」。

勞資雙方雖然屬於相互合作之關係,但不可諱言亦存在零和議題。工會存在的目的,很大部分著重於利益的重新分配,故無論再和諧的勞資關係,基於立場之不同的前提下,或多或少都存在對抗關係。

由於雇主掌握企業營運資源、工作規則制定權及人事懲戒權,是以雇主既可以透過各種手段激勵員工,達成組織目標,亦有可能反向利用資源、透過各種手段,直接或間接地壓制、破壞工會運作或對工會幹部施加壓力,而上述各種破壞勞工團結權之行為即統稱為「不當勞動行為」

我國於團體協約法及工會法之中,分別對於不當勞動行為之樣態有作出規範,並可約略分為以下二類:

一、違反誠信協商(團體協約法第6條)

(一)一般對於此條文之認知,係以工會取得協商權、正式提出協商申請,而公司對於協商或協商進程無理由拖延、未提供協商必要資料等行為(參見行政院勞工委員會民國 100 年 10 月 28 日勞資 2字第 1000126586 號函供參)。

(二)「誠信協商」僅是課與雇主與工會協商的最低義務,即要求雇主不得任意拒絕與工會協商,至於協商能否有結果則在所不問。「按所謂誠信協商義務,並非是雇主必須達成讓步合意之義務。但是對於工會之要求,雇主應出示所以不能接受之論據,經過充分之討論,仍無法達成合意,致協商因而停止之情形,即不得謂雇主有違反誠信協商義務之情事」(參照103年勞裁字第8號)

二、違反工會(成員)保護(工會法第35條第1項各款及工會法施行細則第30條)

(一)國際勞工組織(International Labour Organization,ILO)第98號《團結權與集體協商公約》第一條即明定:「工人應充分享有在其就業方面免受反對工會之歧視行為之保障。此項保障應特別適用於下列之行為:

1.以勞工不得參加或須退出工會作為僱傭之考慮。

2.因勞工為工會會員、或於工作時間以外參加工會活動、或經雇主同意在工作時間以內參加工會活動,而作為解僱工人或損害其權益之理由。」

準此,雇主對於工會或工會成員的「差別對待」,即屬於國際勞動法學界所公認之「不當行為」,此概念亦具體展現於我國工會法第35條之中,即不能對於勞工行使「勞動三權」予以限制、歧視或其他不利行為,若依實務狀況「不當行為」亦可約略分類為以下三種:

1.針對經濟上之「差別對待」,如拒絕僱用、解僱、降調及減薪等不利對待(106年勞裁字第59、60號裁決決定參照)

2.針對精神上之「差別對待」,如在工作中給與非因工作原因之精神壓力或負擔(例如頻繁地約談,107年勞裁字第46號裁決決定參照)

3.工會活動上之「差別對待」,如以下三種類:

(1)透過職務調動(除了調降外,亦包含平調或晉升)使得工會幹部對於執行工會活動產生困難(100年勞裁字第6號裁決決定參照)。
(2)對於複數工會採差別對待(101年勞裁字第18號裁決決定參照)
(3)以勞工是否加入/退出工會作為聘僱條件(又稱黃犬契約,yellow-dog contract,108年勞裁字第14號裁決決定參照)。

(二)除了團協法第6條之「誠信協商」外,仍必須特別注意的是,即便工會未取得團體協商之資格,而僅提出一般性協商(如會務假、適用勞動基準法變形工時、女性夜間工作或延長工時等事宜),雇主亦不應無理由拒絕,否則仍可能被認定屬於工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為,104年勞裁字第30號不當勞動行為裁決(經台北高等行政法院105年度訴字第311號判決定讞)可參:「不論上開協商請求究為團體協約之協商、抑或一般性協商,既係以工會名義為之,且與申請人教育產業工會為促進高等教育機構受僱勞動者之勞動條件之方針無違,堪認洵屬工會活動無疑,而應受工會法之保護,合先敘明。」。

由於我國集體勞資關係尚處於萌芽階段,故裁決會之委員進行裁決時,仍必須引用、借鏡外國之法規範、學說,是以若參酌與我國制度、國情相似之日本,應能使前述事項更為具體,有利於更加地了解不當勞動行為。

日本勞動組合法第7條所稱不當勞動行為可分為以下四類:

一、差別待遇與黃犬契約(以不加入/退出工會為聘僱條件)之禁止:

(一)雇主不得因勞工之「工會會員身分」、「欲加入工會」、「組織工會」或「參與工會」之正當的行為,而受到解僱或其他不利之待遇。雇主亦不得與勞工約定黃犬契約(以不加入/退出工會為僱用條件)。

(二)雖工會得與雇主約定工會工廠(Union Shop)之工會保障條款(即僅能雇用特定工會之會員),但雇主若以勞工未加入特定工會而給予不利待遇時,仍會構成不當勞動行為,即企業內有複數工會時雇主有中立義務。

二、拒絕團體協商:

與我國團體協約法第6條誠信協商之規定雷同,即雇主不得無以由拒絕、拖延團體協商,或不提供協商所需資料皆屬之。

三、支配介入:

除了字面上的以直接支配或介入控制工會活動外,無理由提供工會運作之資金,或者給予特殊之優惠,亦可能構成不當勞動行為;但給予會務假、工會會務必要之最低限度辦公室不在此限。

四、向勞動委員會提出各種申請,而遭報復性不利益待遇:

日本有專司調解、仲裁及不當勞動行為裁決業務之勞動委員會,雇主不得因勞工申請相關救濟,或於調查程序中提出證據、證言而與以不利益對待。

綜合各種看法,不當勞動行為約略可分為三層次、四類型,即:「經濟上」、「精神上」及「工會活動」等三種層次,並有「不利益對待」、「拒絕團體協商」、「支配介入」及「報復性不利益對待」等四類型。

由於不當勞動行為並不以故意或者過失為必要,只需雇主有認識即可(101年勞裁字第1號裁決決定意旨參照),故可能涉及不當勞動行為之面向、種類眾多,更甚者即使雇主之行為表面沒有打壓工會之意思,仍有可能被認定有不當勞動行為之事實,例如:公司刻意於勞資爭議期間將工會幹部晉升為管理職務,雖表面上調升工會幹部之職務,應屬於有利益於該勞工,但確會導致該幹部在勞資爭議期間形成工會幹部與管理職務的角色衝突,故該晉升仍可能被認定有「隱含阻礙工會會務進展」而被認定屬於不當勞動行為。

參、甚麼是裁決制度(Decision on the Unfair Labor Practices System)

裁決制度係2011年新修正之勞資爭議處理法所建立之救濟制度,其目的係以快速排除不當勞動行為,以保護工會之存續與功能,並維持工會自主、獨立而不受雇主不當支配、介入過影響。透過司法裁決外之行政程序,快速地排除不當勞動行為,回復原有的勞資關係。有關裁決制度的宗旨,於制度施行後第一個裁決決定書(勞裁100字第1號)便已敘明:「創設不當勞動行為裁決制度的目的,在於避免雇主以其經濟優勢地位對勞工於行使法律賦予勞動三權時,採取反工會組織及相關活動之不當勞動行為,並能快速回復受侵害勞工之相關權益。」

裁決委員會雖係由勞動部所成立,但為了保持其中立性質,其委員會之組成係由熟悉勞資關係事務、勞工法令之中立專業人士組成,透過第三方專業人士組成,以確保裁決會能以中立、公正之態度進行。雖法無明文規範裁決會對於不當勞動行為之救濟型態,但自實務中觀察便可知悉,裁決會之救濟手段多以「不作為命令」及「恢復原狀態命令」等方式進行,依不當勞動裁決委員會之成立意旨,係以排除及矯正不當勞動行為為目標,是以裁決會對於不當勞動行為之救濟,多以禁止雇主繼續不當勞動行為並要求恢復原狀態為主,諸如撤回公告或命令、恢復原勞動條件或回復雇傭關係等等皆為常見之處分,而勞動主管機關則再依據裁決會之認定,依工會法第45條處以3至30萬元之行政處分。

勞資關係為人與人與之間的關係,工會與雇主於競合間難免有所摩擦與衝突,但若皆以雇主擁有相對優勢,即一味主張雇主所行之對抗為不當勞動行為,則不免過於偏頗(甚於勞資爭議處理法第5條第4款規定:「爭議行為:指勞資爭議當事人為達成其主張,所為之罷工或其他阻礙事業正常運作及與之對抗之行為」,直接肯認雇主在面對罷工挑戰時,所為合理程度對抗行為之適法性),但工會與雇主之衝突時常存在曖昧不明而無法釐清之處,且多無法提出具體有/無不當勞動行為之事證,此時裁決委員往往會透過大量觀察法,就爭議當事人過往的相處模式、經驗,推論行為人是否有不當勞動行為之動機,此時若以經驗法則或各種間接事證,都能證明雇主對工會存在敵意,而有不當勞動行為之動機時,即可推定雇主有不當勞動行為之事實(最高行政法院103年度判字第357號判決參照)。由於裁決委員可能以「勞資關係脈絡」推定是否成立不當勞動行為,是以在雙方皆無具體事證證明,單位又不斷地發生不當勞動行為時,難免會影響裁決委員之心證,而可能導致裁決結果偏向於工會。

肆、宇恒叮嚀

近年來我國勞動意識漸興起,晚近亦有數場舉國關注的罷工行為,再加以法令更迭速度頻繁,低薪之社會現象與輿論不斷於媒體放送,更使得勞資雙方的衝突、對立形勢增加。有鑑於「勞資關係脈絡」對於裁決制度如此重要,故建議雇主應揚棄過往刻板印象,可主動針對容易產生爭議項目提出協商,例如:會務假申請流程、應備文件、准駁範疇以及相關事宜等即屬適例,以避免爭議產生。實務上,因工會法既已定有會務時數,是以雇主鮮有主動針對此議題提出協商要求,而導致請假流程混沌未明,反更易衍生「不當勞動行為」之爭議,是以雇主若要避免爭議產生,仍應在必要事項上主動出擊、要求協商,以約定規則、釐清雙方權利義務,進而實質降低不當勞動行為之風險。

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